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美国在阿富汗和伊拉克,实行了哪两种完全不同的策略?

曾梦龙2017-10-11 18:59:26

“阿富汗和伊拉克代表了两个非常不同的重建管理模式。前者用温和的手段以达成相对温和的目标,并试图尽可能地把责任分担给地方上的执行者以及其他国际合作伙伴。伊拉克模式则让美国投入非常可观的资源,以实现其雄心勃勃的目标,并尽可能多地掌控重建工作。”

作者简介:

弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama):日裔美籍学者,哈佛大学政治学博士,现任美国斯坦福大学弗里曼·斯伯格里国际问题研究所奥利弗·诺梅里尼高级研究员,此前曾任教于约翰·霍普金斯大学尼兹高等国际研究院、乔治·梅森大学公共政策学院,曾任美国国务院政策企划局副局长、兰德公司研究员。著有《历史的终结与最后的人》、《信任》、《政治秩序的起源》等。现居加利福尼亚。

译者简介:

郭华,牛津大学教育学硕士,伦敦大学教育研究院社会学博士。现旅居英国。在国内外媒体发表过一系列关于英国文化和教育的专栏文章,另译有福山作品《信任:社会美德与创造经济繁荣》等。

书籍摘录:

初版序言( 2005 年)

自美国主导入侵阿富汗四年以来,美国已经从阿富汗和伊拉克吸取了国家构建方面的一些惨痛教训。美国在这两国的策略代表不同形式的占领,在阿富汗采取了“弱干预”,在伊拉克则采取了“强干预”。

在阿富汗,哈米德·卡尔扎伊(Hamid Karzai)领导的临时政府较早实现了主权回归,其标志是 2001 年 12 月通过的《波恩协议》(Bonn Accord)。通过北方联盟(Northern Alliance)这一强大的本土盟友,美国取缔了塔利班,并从一开始就有广泛的国际合作伙伴参与。联合国及其代表拉赫达尔·卜拉希米(Lakhdar Brahimi)在这一权力转交的组织化和合法化过程中扮演了极其重要的角色,其他北约盟国从一开始也被分配了特定的角色和任务(如德国承担了警察培训的责任)。尽管在阿富汗,美国仍然是主要的外来军事力量,美国军队仍保持在一个相对较小的总体规模内,除了在喀布尔以外,美国在大多数情况下也没有企图在任何地方维持国内秩序。而且其长远的政治目标是温和的:美国从来没有承诺将阿富汗变成一个标准的民主国家;其目标是该国不再是恐怖分子的避风港,并为其人民带来一些稳定。 2004 年 10 月 9 日,哈米德·卡尔扎伊当选为总统,在这个从未进行过总统选举的国家能够有如此高的投票率,的确让人印象深刻,但这不过是锦上添花。

在伊拉克情况却大不相同,美国的目标更加雄心勃勃,其干预更深入。美国总统布什在战前曾表示,伊拉克将会被改造成一个民主国家,而这场战争将是改造大中东地区政治的宏伟计划的开端。军事行动主要是由美国和英国军队展开,而没有像在阿富汗那样借助任何本土盟友的帮助。随着萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)政权的倒台,联军临时权力机构(the Coalition Provisional Authority,CPA)成为伊拉克的最高权威,而美国维系这一权威机构超过 13 个月,直到 2004 年 6 月 28 日才交还给伊拉克临时政府。联军临时权力机构的任务是为伊拉克从头至尾构建政府,并象征性地搬进了曾经被萨达姆霸占的旧共和国宫。尽管美国在 2003 年夏天成立了一个由 25 人组成的伊拉克管理委员会,但是在占领后第一年,伊拉克人在该国实际治理中的贡献是微不足道的。

福山,来自:维基百科

阿富汗和伊拉克代表了两个非常不同的重建管理模式。前者用温和的手段以达成相对温和的目标(尽管国外力量的参与从 2004 年就开始大幅提速),并试图尽可能地把责任分担给地方上的执行者(如北方联盟)以及其他国际合作伙伴(如联合国或北约盟国)。伊拉克模式则让美国投入非常可观的资源,以实现其雄心勃勃的目标,并尽可能多地掌控重建工作。尽管美国试图让更多的国家参与到伊拉克重建,尤其是其成本开始飙升的时候,但仍不愿意让他国承担类似盟军在阿富汗所担负的职责。

以这种方式持续下去有许多缺点。联军临时权力机构实际上是一个庞大的新兴官僚机构,是在空中和地面的安全条件都非常不利的情况下创立的,后来事实证明,其安全状况还进一步出现恶化。一般来说,大使馆或者国家工作组是美国领导国家构建任务的典型组织方式,但在伊拉克却没有任何专业人士储备来应对这样的海外任务。全部职员必须以个体的形式进行招聘,他们大多只担任 90 天的任务,这就限制了他们的工作效率以及他们与当地伊拉克人构建的关系。纵观其整个运营过程,联军临时权力机构一直处于人手不足的状态,不得不花费大量精力建立自己的组织,而不是给伊拉克人提供政府服务。因为该组织无先例可循,其权力构架也都非常让人困惑。尽管大使保罗·布雷默(Paul Bremer)名义上是在国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)手下工作,并向其汇报,他越来越多地直接向白宫工作人员汇报,从而绕过华盛顿五角大楼的官僚机构。

据报道,联军临时权力机构与当地美军指挥部以及联合特遣第七部队的关系紧张且混乱。在伊拉克驻扎的大规模美国军事力量,及其在维护法律和秩序中扮演的角色,让伊拉克人民觉得愈发压抑,由此也在一定程度上激发了对它的暴力反抗。然后,随着主权在 2004 年 6 月完成交接,这整个大的官僚机构不得不解散,其职能交还给伊拉克政府部门或新使馆、国家工作组。随着不同角色和任务重新分配到不同的官僚机构,再一次导致了大规模的混乱。

这种强干预模式的另一个大问题是所有权。发展实践者已经认识到,当地群体如果没有所有权,任何机构都根本无法长期运行下去。联军临时权力机构的模式很明显耽误了将伊拉克政府所有权归还给伊拉克人的进程。虽然鉴于当地缺乏值得信赖的合作者,这样的延误在战争结束后貌似是不可避免的,但现在回想起来,占领当局显而易见应该将找到这样的合作者视为他们的首要任务。

最初由大使约翰·内格罗蓬特(John Negroponte)主持的伊拉克主权归还,联军临时权力机构的解体,以及将它替换为常规的大使馆(尽管是世界上最大规模的美国大使馆),无非是心照不宣地阐明,布什政府在伊拉克重建方面的最初手段上有重大失误。内格罗蓬特采用了比布雷默大使低调得多的姿态,一直在后台树立伊拉克临时政府总理伊亚德·阿拉维(Iyad Allawi)的权威,并悄悄地大力协调 2005 年 1 月 30 日的第一次选举。

这次选举在伊拉克的什叶派和库尔德地区都有高投票率,证明美国这一政策获得了明显的成功。虽然大多数逊尼派反感或害怕投票,但该国内最大的两个社群得以首次选出合法领导人,并由其开启编写宪法和谈判权力共享的权宜之计,不过这一过程将注定是漫长且痛苦的。逊尼派是否可以被引导回政治进程中,库尔德人和什叶派是否能够解决他们关于伊拉克联邦制本质的分歧,或基尔库克等地区的财产所有权归属,这一切都有待观察。但至少这一进程已经开始。

实际上,美国已经改变了最初的强干预策略,转而采用更为轻巧的策略,这表明它是能够在一定程度上从过去的错误中吸取教训的。但这样的中途修正是否足以拯救华盛顿最初失算的败局,一切还有待观察。由于伊拉克政府基础设施的崩溃或被刻意解体(例如解散伊拉克军队),美国从占领开始就相当于浪费了一年的时间。正是在这失去的一年间,前复兴党成员、逊尼派民族主义者和外国恐怖分子完成了组织活动,并开始了针对美军占领和伊拉克新政府穷凶极恶的游击战。

从长远来看,美国面临的挑战将是长期的承诺。在国家构建上,美国一直有注意力持久性的问题:在最初的危机和随后爆发的一系列活动之后,国会和公众对此的兴趣往往非常高涨;之后,媒体的注意力开始消退;再之后,人们开始呼吁减少人员伤亡和开支。在伊拉克,美国毫无疑问过早地宣布获得胜利:美军的早日退出很明显可以给国内政治加分,尤其是鉴于新当选的伊拉克政府对于美军的延长驻扎也是抱着模棱两可的态度。但是,国家构建的长期任务才刚刚开始,起草新宪法只不过是其中一小点。

讽刺的是,阿富汗的长远前景看起来反而更乐观。这部分源于最初采取的“弱干预”策略,这其中除了向阿富汗人提供更大的自主权之外,还节省了美国纳税人的资源,因此从长远来看更具有政治可持续性。在过去的一代间,阿富汗人民所经历的道德考验跟德国和日本在第二次世界大战结束时所经历的如出一辙,他们的疲惫不堪成为缓慢建立一个新政治秩序的有利背景。

在我企图解决的关于国家构建的大问题中,阿富汗和伊拉克不过是其中一小部分。无论美国及其合作伙伴在这两个国家遇到什么困难,两个国家的重建工作中存在的问题至少是有已知的解决方案。倘若在软弱的国家,而非失败的国家,问题就不一样了,这类国家当然也有治理薄弱以及阻碍经济改革和增长的严重政治障碍等问题。在这些国家,问题不再是外界占领当局和冲突后的当地政府之间的关系,而是一个主权国家和国际社会的关系,后者往往由多边或双边捐助者和非政府组织作为代表。在这些国家,如何推动制度改革依然是让人头疼的问题。到今天,已经有很多文献讨论了附加条款作为一种催生制度改革需求的手段的局限性,以及这一手段本身如何阻碍体制发展。许多问题都是在捐助者这边,它们的援助动机是要马上看到可量化的短期成果,而不是耐心等待长期的制度建设的实现。如何调整这些激励措施,并拿出新的办法来进行制度改革(如共享主权的概念)构成了政治发展研究的一个新的重要领域。


题图为福山,来自:维基百科

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