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文化

美国联邦政府的政策,在城市种族隔离形成过程中起了什么作用?

曾梦龙2019-08-22 15:59:25

我一直试图获取更多关于制约美国经济流动性之力量的信息,而这本书帮助我理解了联邦政府的政策在美国城市种族隔离形成过程中所起到的作用。——比尔·盖茨

《法律的颜色》

内容简介

如果我们将美国的种族比作一件用许多布片拼缀而成的百衲衣,那么非裔美国人群体无疑是其中最醒目的一块黑色补丁。非裔美国人的历史可以追溯至非洲奴隶贸易时期,因而在美国这个建立在奴隶制基础上的国家,他们饱受歧视,并于随后漫长的岁月中遭到各种各样的苛待乃至压迫,其中就包括种族居住隔离 。

大都会地区的种族居住隔离向来是美国社会的痼疾。这段沉痛历史的真相曾昭然若揭,却甚少有人愿意直面过去。如今,人们似乎仍然普遍持有这样一种错误的想法:以种族为标准的城市分区规划因“事实上的”种族隔离而形成,是个人偏见、收入差异或银行和房地产公司等私立机构的行为之结果。美国住房政策领域的重量级人物理查德•罗斯坦力图推翻上述谬论,通过查阅大量档案、挖掘珍贵文件及开展广泛的调查研究,耗时 10 年,最终完成了这部集大成之作。本书以丰富的史料和数据真实记录了美国种族隔离区内发生的无数令人悲愤交加的故事,详尽阐述了 20 世纪中叶联邦政府如何利用公共政策丝毫不加掩饰地蓄意强化种族居住隔离,无可辩驳地证实了美国延续至今的歧视性居住模式恰恰是由“法律上的”种族隔离导致的,并揭露了其对经济与教育公平、司法公正造成的巨大破坏。

近年来,弗格森、巴尔的摩等地的暴力事件再次将这个尚未完全解决的问题带回到普罗大众的视线里,而其根因有且只有种族歧视。马丁•路德•金的梦想几时才能成为现实?罗斯坦以质朴但有力的文字呼吁读者重新审视这段被世人抛诸脑后的历史,并认为美国政府有义务纠正并弥补这一违宪性过错。

作者简介

理查德·罗斯坦(Richard Rothstein),美国历史学家、学者,美国经济政策研究所副研究员、全美有色人种协进会法律辩护基金会瑟古德·马歇尔研究所名誉高级研究员、加利福尼亚大学伯克利分校法学院哈斯研究所高级研究员。曾于 1999 — 2002 年间担任《纽约时报》国民教育专栏作家。

罗斯坦的学术研究重点是美国住房政策和教育领域的种族隔离史,曾广泛发表以种族平等和教育为主题的演讲。已出版《我们曾走之路:美国学生成绩的假与真》《阶级与学校:以社会、经济和教育改革缩小“黑”“白”学生之成绩差距》《评分制教育:取得问责权》等多部著作,最新力作《法律的颜色:一段被遗忘的美国政府种族隔离史》于 2017 年入围美国国家图书奖非虚构类长名单。

书籍摘录

前言(节选)

从 2014 年到 2016 年这段时间,当弗格森、巴尔的摩、密尔沃基或夏洛特等地发生骚乱并引起我们的注意时,多数人会觉得自己了解这些种族隔离区,知道这里的犯罪活动、暴力、愤怒和贫穷如何形成。我们说他们从事实上被隔离,说这是私人行为的结果,而不是由于法律的效力或政府的决策。

我们告诉自己,“事实上的”种族隔离(de facto segregation)有多种原因。当非裔美国人搬进弗格森这样的社区后,一些持有种族歧视观念的白人家庭决定离开;此后,黑人家庭的数量不断上升,社区的品质随之下降,然后就出现了“白人群飞”(white flight)的现象。房地产中介引导白人避开黑人社区,也引导黑人避开白人社区。银行表达歧视的方式是“画红线”,即拒绝为非裔美国人提供贷款,或迫使他们接受条件极为苛刻的次级贷款。就整体而言,非裔美国人所受的教育不足以让他们获得充裕的收入以居住在住户多为白人的近郊区,因此,他们仍在城区聚居。另外,黑人家庭也倾向于和其他黑人家庭居住在一起。

以上所有事情都不失真实,但它们只是真相的一小部分,被湮没在远比它们更重要的事实之下:直到 20 世纪只剩下 1/4 时,联邦、州和地方政府始终以明确的种族政策界定白人应该住在哪里,非裔美国人又该住在哪里。美国北部、南部、中西部和西部地区目前的居住隔离并非个人选择或原本用心良苦的法律法规造成的意外后果,而是毫不掩饰、清楚明白地在美国每个大都会地区实施种族隔离的公共政策之结果。这一政策系统性很强,力度很大,其影响一直延续至今。如果没有政府蓄意实施的种族隔离,其他导致隔离的因素——个人歧视、白人群飞、房地产中介的引导、银行的贷款歧视、收入差异及自我隔离——仍会存在,但表现出来的机会就少多了。有目的性的政府行为造成的隔离可不是“事实上的”种族隔离。更确切地说,在法庭上,这叫“‘法律上的’种族隔离”(de jure segregation),即由法律和公共政策造成的种族隔离。

由政府行为造成的种族居住隔离违犯了美国的宪法及人权法案。开国元勋制定的第五修正案使公民免受联邦政府的不公待遇。美国内战后不久即正式通过的第十三修正案禁止蓄奴,或者就整体而言,禁止将非裔美国人视为二等公民;而同样是内战后通过的第十四修正案则禁止各州或地方政府不公正、不平等地对待民众。

大多数读者都明白,第五修正案和第十四修正案适用于由政府造成的居住隔离。不允许非裔美国人享受适用于白人的住房补贴的做法显然已经构成不公正待遇,而且,如果向来如此,则已经到了严重违犯宪法的程度。但是,居住隔离也违犯了第十三修正案,这可能有些出人意料。我们通常认为第十三修正案只是废除了奴隶制——第十三修正案的第一款确实如此,第二款则授予国会强制执行第一款中规定的权力。 1866 年,国会通过了民权法案,以此强制废除奴隶制,该法案禁止任何延续奴隶制特点的行为。使非裔美国人沦为二等公民的行为,如住房方面的种族歧视,也在禁止范围之内。

但是到了 1883 年,最高法院驳回了国会关于强制执行第十三修正案之权限的解读。法庭同意该修正案第二款授予国会“批准通过任何对废除美国境内所有奴隶制之标志与事件必要或有益的法律”的权力,但法庭并不认为将一部分人排除在住房市场之外是奴隶制的“标志或事件”。因此在接下来的一个世纪中,这些维护民权法案的行为一直被忽视。然而如今,多数美国人都明白,对非裔美国人的偏见和苛待并非凭空出现。支持种族歧视的陈规和态度植根于奴隶制度,而美国正是在奴隶制的基础上建立起来的。因此,现在我们大多数人会认为国会的判断正确,同意这一点也在情理之中。国会认为,禁止非裔美国人购买或租住像样住房的行为是仍视其为二等公民的表现,是奴隶制的残余。现在,同样容易理解的是,人们明白,如果政府积极推广居住隔离,那么它就没有遵守第十三修正案对奴隶制及其残余的禁止性规定。这一解释并不牵强。实际上,它与最高法院 1968 年最终通过的司法解释非常接近,有力地推翻了 1883 年的判决。 1965 年,约瑟夫·李·琼斯(Joseph Lee Jones)及其妻芭芭拉·乔·琼斯(Barbara Jo Jones)对阿尔弗雷德·H.梅耶公司(Alfred H. Mayer Company)提起诉讼。梅耶公司是圣路易斯(St. Louis)的一家开发商,他们拒绝向这对夫妻出售住房,仅仅因为琼斯先生是黑人。 3 年后,最高法院支持琼斯夫妇的诉求,认定 1866 年民权法案的声明——住房歧视是奴隶制的残余影响——有效,而这正是第十三修正案授权国会根除的。

法律的颜色但是由于一次历史偶然事件,无论是政策制定者还是公众,甚至连民权倡导人士都没有对琼斯诉梅耶公司案(Jones v. Mayer)判决的意义予以重视。在最高法院宣布其判决的两个月前,国会通过了《公平住房法》(Fair Housing Act),该法案随后由林登·贝恩斯·约翰逊(Lyndon Baines Johnson)总统签署,成为法律。尽管 1866 年的法律判定住房歧视违宪,但它并未赋予政府执行权。《公平住房法》规定政府可以适度执行,而民权组织也是利用这部法律而非之前的法令,对住房歧视发起挑战。但是在他们发起挑战时,我们忽略了一个事实——住房歧视并非在 1968 年才变得不合法,自 1866 年以来,这样的歧视一直是不合法的。其实,在这 102 年的时间里,住房歧视不仅不合法,而且是宪法责令消除的奴隶制的标志,却一直被强加于某些群体之上。

本书讲的就是 20 世纪中叶实施的、旨在强化种族居住隔离的持续性政府政策。阻止非裔美国人和白人混居的具体政府行为很多,我把这样的行为归为“违宪行为”。我这样做实际上背离了广为接受的观点——一种行为只有在最高法院裁定其违宪时方可称为违宪行为。在 1954 年之前,很少有美国人会认为学校里的种族隔离是合乎宪法规定的,因为最高法院禁止这样的行为。实际上,种族隔离一直是违宪的,尽管最高法院中的多数派在误导之下错误地忽视了这一点。

但是,即使全民一致认为政府政策导致了一种违宪的、法律上的居住隔离制度,也并不意味着诉讼能够补救这种局面进行补救。虽然大多数非裔美国人在这种法律认定的体制下饱受痛苦,但是他们却没法以诉讼案件所要求的特殊性明确说出自己到底具体在哪个方面成为受害人。比如,很多非裔“二战”老兵没有申请政府担保的抵押贷款来购买郊区住房,因为他们知道退伍军人管理局会以其种族为由拒绝他们的申请,所以即便申请也没有任何意义。因此,这些退伍军人并没有像白人退伍军人一样因房屋净值升值而获得财富,他们的后代也不能像白人退伍军人的后代一样继承这些财富。因为继承的财富较少,现在的非裔美国人不像同龄的白人那样有能力进入好的大学。就算现在这些非裔后代中有人得知,其祖父辈不得不在拥挤的城市地区租住公寓的原因是联邦政府违犯宪法和法律规定,禁止银行给非裔美国人贷款,他们仍然没有资格提起诉讼,也说不出该向哪一方来追回赔偿。对于最高法院执迷不悟坚持赞成的政策,通常是没有司法上的补救措施的。但这并不意味着对于这样的违法行为,宪法没有要求补救。实施补救要通过我们选举产生的代表来执行宪法。

电影《绿皮书》海报,来自:豆瓣

我们未能意识到自己与“法律上的”种族隔离所造成的严重而持久的影响共存,因此就无须面对宪法所要求的扭转这一局面的义务。“法律上的”种族隔离仍然存在,如果这么说没错的话,那么废除种族隔离就不仅仅是可取的政策,还是我们必须履行的宪法义务和道德义务。如果我们想称我们的国家为宪政民主国家,那么“过去的就让它过去吧”可不是合理的做法。

住房方面的种族隔离不仅是以前蓄奴的南部邦联的项目,而且是 20 世纪联邦政府的全国性项目,是由美国最具自由思想的领袖们策划实施的。我们的官方种族隔离体系并非由某一条将非裔美国人局限在特定社区的法律规定造成。实际上,大量明确具有种族隔离色彩的法律、法规和政府行为合力打造了全国范围内的城市聚居区(ghetto)体系,这样的聚居区外围环绕的是白人居住的近郊住宅区。个体的种族歧视也起了一定作用,但如果政府没有欣然接受并强化歧视,其影响会大打折扣。

半个世纪以前,“法律上的”种族隔离的真相就已经为世人所周知,但是自那时起,我们一直压抑着自己的历史记忆,并自我安慰,相信所有的一切要么事出偶然,要么是误导之下的私人偏见。从 20 世纪 70 年代至今,最高法院多数派一直在推广“事实上的”种族隔离的错误观念,而这现在已经为常规思维所接受,自由派和保守派在这一点上倒是所见略同。

当民权组织提起诉讼,要求废止底特律公立学校的种族隔离时,转折点出现了。原告意识到,如果底特律的白人儿童屈指可数,那就根本谈不上废止学校的种族隔离,他们认为,补救方案不但应涵盖非裔人口众多的城区,还要包括白人近郊住宅区。 1974 年,最高法院以 5 票对 4 票的投票结果驳回了上诉。多数派认为,因为政府在近郊住宅区的政策并没有造成底特律学校的种族隔离,近郊住宅区就不能包括在补救方案中。大法官波特·斯图尔特(Potter Stewart)解释说,黑人学生集中在城区,而不是散布在底特律各近郊住宅区,这是由于“各种不可知、或许也无从得知的因素,如人口迁入、出生率、经济变化或私人种族顾虑的累积等”。他得出结论:“宪法不会允许联邦法庭有试图改变这一局面的行为,除非事实表明国家或其政治区划在一定程度上导致了这种局面的存在。在本案中,没有任何记录表明,底特律学校的人口种族构成或底特律市区内及附近区域的居住模式主要由政府行为导致。”

大法官斯图尔特的评论中有一点让人颇感不安:原告民权组织的确提供了证据,证明底特律城区及周边地区的居住模式在很大程度上由政府行为导致。虽然初审法官支持他们的观点,但是大法官斯图尔特及其同僚决定无视甚至否认此类证据的存在。联邦地方法院法官史蒂芬·J.罗斯(Stephen J. Roth)的观点被最高法院否定,他从这一证据中得出的结论是:“不管是政府、个人还是机构所遵循的政策,都对社区的构成有持续影响,并且这一影响在当前仍有体现——我们知道,选择居住地是发生频率相对较低的事件。多年以来,联邦住宅管理局(FHA)和退伍军人管理局(VA)公开建议并提倡维持‘和谐的’社区,即种族和经济上的和谐。当时所造成的局面仍在继续。”罗斯法官强烈要求承认其他因素也涉及在内,我们“无须将联邦、州和地方政府官员及各部门行为的影响最小化,亦无须将贷款机构和房地产公司行为的影响最小化,他们的行为形成并维护了种族隔离的居住模式,而这导致了学校的种族隔离。”

这种对美国种族历史的失实陈述,或者更准确地说是蓄意的视而不见,成为美国法律体系下的共识,这在首席大法官约翰·罗伯茨(John Roberts)于 2007 年写下的一份判决书中再次得到了表达。他的观点是,禁止路易斯维尔和西雅图的学区把学生的种族作为学校适度融合计划的一部分。每个学区允许学生选择他们想进的学校,但如果一所学校剩余的学位有限,学区将接受有助于学校种族平衡的学生。换句话说,如果学校以白人学生为主,黑人学生会得到准入优先权,而白人学生则会被以黑人为主的学校优先接受。

这位首席大法官提到,这些城市的住房安排具有种族同质性,这导致社区学校的学生也具有种族同质性。他认为,种族隔离社区的形成可能是“社会歧视”的结果,但是纠正“并非源于(政府)自身行为”的歧视永远不能成为制定符合宪法规定、有种族意识的补救措施的理由。“对我们的法律体系而言,由政府行为造成的种族隔离与其他因素造成的种族失衡之间的区别一直都很重要……如果一个地方的(种族不平衡)不是政府行为的结果,而是个人选择造成的,这种不平衡就没有任何宪政意蕴”。他的结论是,因为路易斯维尔和西雅图学校中的种族隔离是由个人选择造成的,所以应当禁止学区有意识地采取某些措施来扭转这种隔离。


题图为电影《绿皮书》剧照,来自:豆瓣

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