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文化

他从月薪五万公务员变成研究香港土地数据的研究员,更难却更开心|香港市井⑰

祉愉2019-02-23 06:57:00

“香港市井”是好奇心日报特约撰稿栏目,它致力于一个在快速变化的地方迅速记录下力所能及的侧写。

“香港地少人多”——这六个字,是普通香港人由小到大被学校课本灌输的概念,成为填海开发新市镇的理由。这个想法有可能是一个伪命题的吗?

贵、挤、细,三字概括香港人的住房,种种土地问题已融入城市骨血。香港的土地面积总共有 1106.42 平方公里,平均每平方公里挤下 6777 人,贫民区深水埗密度更达至 43381 人,人口密度达世界第四名。2019 年香港的工薪家庭不吃不喝 21 年,才能负担一间普通公寓,香港连续第七年成为全球楼价最难负担的城市。人口与土地比例悬殊,与政治政策问题纠结,因此衍生出畸型㓥房住房、纳米豪宅、公私营房屋比例失衡等等诸多问题。

2014 年上映的《窃听风云 3》更是第一套大胆起拍香港土地黑幕的电影,剧情围绕以乡绅话事人想独吞地产项目——这是“套丁”电影成为了一份研究的起点。

《丁不厌诈》实体版

当时黄肇鸿正是因为这份电影,萌生研究香港新界丁屋的念头。他是香港本土研究社的民间研究员, 看起来有点疲惫,语气却仍然铿锵,访问前一晚埋首文件,凌晨四、五点才入睡。去年一月,他主导的研究《丁不厌诈:新界套丁研究报告 2017》出版了,以实证拆解了长年以来“套丁”规模之谜。

香港新界乡郊拥有几千顷土地,土地却无序。七十年代落实的丁屋政策中,新界原居民男丁一生中拥有一次免补地价建屋的权利,但他们未必有地,此为“套丁”的“丁”。至于“套”,发展商有地,但没法发展,为控制村屋发展权,于是向原居民收购丁权,再由原居民作傀儡申请建屋,建成所谓“大型屋苑”,利用政策漏洞,进而转售,牟取暴利,属于违法诈骗政府的行为。

政府一直没有实质的套丁调查数据。《丁不厌诈》研究一共调查了一共 642 条村落,估计全港有近四分之一的丁屋属套丁,即至少 9878 幢,逐间去看,翻查四十宗套丁有关的法庭纪录,以大量 Google 地图数据,制作了疑似套丁资料库,同样令人瞩目。

本土研究社成员黄肇鸿

黄肇鸿说:“香港根本好多地。”不过没有用在刀口上,违法套丁成为乱局的源头之一。喜欢行山的他始终不能忘记,西贡曾经有一块绿草如茵、三面环河的草地,是他心目中的后花园,七八年前却忽然被围封,成了一间外国人住的别墅,正是套丁所致。

牵涉土地,种种利益盘根错节,打开一扇窗,或只能靠明晃晃的证据。

香港近年的重大土地研究讨论,他所属“本土研究社”都没有缺席。他是七名研究员之一,这个以众筹成立的民间研究组织,有志研究香港的土地问题,破除“土地供应不足”的迷思。成立七年,出版了四本书,十多份研究报告,每次都引起公众讨论,令政府回应,一石激起千重浪。

2013 年,《不是土地供应・香港土地问题的迷思与真象》中破天荒提出棕土概念——即泛指已荒废或遭破坏的农地及工业用地,譬如废车场、货柜场、回收场等。

两年后,本研社出版《棕迹》研究,动手统计近 800 公顷棕地,更指出房屋署在横州兴建公屋时,忽然弃棕土选项,宁用绿化地带,令公屋单位由 1.7 万降至 4000,大减三倍——九个月后爆发“横州事件”,传媒始揭发牵涉特首与乡事派因利益勾结;《富税难收》述说炒家如何透过空殻公司买楼避税;《隐藏选项》揭发政府从未公开,927 幅可供公众短期租用的闲置官地;还有《竭泽而筑》,探索四大发展商如何长期屯地荒废农地和渔塘,待申请发展,威胁渔地生态⋯⋯

《富税难收》研究流程示意图。图片来源:本土研究社

《套丁》报告发表翌日,黄肇鸿被邀请上电台节目,与坐拥新界东北大量土地的上水乡委会主席侯志强对答。黄肇鸿特意带了几份售楼书前往,因法例要求没有写是屋苑,只写了原居民卖家姓名。他质问对方:这条村为什么有二十个姓氏?对方辩解为村民团结回乡,起屋自住。他追击:为什么一齐卖?答:“是啊,村民经济困难,卖屋套现。”他忍不住反问:风水这么差,二十个男丁起屋后破产?

“根本政府知大家知,乡绅都知,假装看不到。”去年四月,地政总署曾经表明会将怀疑个案转交执法部门,但此后没有回音。近来有一宗就挑战原居民丁权,入禀司法覆核的案件,他于是向律师提供政策的文件资料。养兵千日,用在一时,他没有气馁:“毕竟丁屋不是一朝一夕可以解决,但你不面对问题就改变不了。”

黄肇鸿正正希望以研究松动固有体制。他今年 30 岁,2014 年加入本土研究社担任义工,2017 年全职加入本土研究社前,曾经是一位公务员——二级行政主任(EO),工作五六年,离职时收入达月薪五万。EO 起薪点高,是许多人眼中的笋工。

大学时就读政治及公共行政系,毕业后他考入政府。他曾满怀理想,以为可以进入体制,改变体制,打算大展拳脚,奈何事与愿违。

任公务员时,见尽政府的荒谬事,也做了很多违心的事。最失望的,莫过于看见港英政府遗留下来的程序公义(procedural justice),日渐崩坏。

政府每一年做一次资源分配机制(resources allocation exercise),以制定财政预算案。最理想是由各前线部门由下而上评核需要,比方扩展老人服务,先以人口普查数据或研究评估区内十年的老人人口增长,再提交拨款申请,政府再按需要的缓急轻重,作理性比较,分配资源。六年间,他眼见决定资源的会议越开越多,常常按高官旨意,突然安插计划。“如果你相信理性可以解决问题,决策的理性是重要,整个制度其实完全崩溃。”

最甚者,2016 年,他任职商务及经济局时,政府欲开设创科局,竟然没有任何合理化研究支撑,仅仅凭两三页文件,就宣告上马。“究竟香港未来十年、二十年的策略性定位是什么?哪一种科技?如何与中国创科科技互相配合,才不是恶性竞争?”创科局说开就开,蓝图空白,遭多名议员质疑。直至 2015 年大湾区正式宣布之后,黄肇鸿才从种种创科局合作对象、批地的规划迹象明白,是为了将来内地的创科公司,利用香港角色,作科企融资中心走出世界。

回想当日想学以致用,贡献政府的初心,黄肇鸿只能苦叹:“当时忽略了权力关系,现时政治经济(Political economy)的格局令利益分配被垄断,政策制定(policy making)并非透过理性讨论。”

离职前,他曾经短暂在立法会任职五个月,进行研究工作,环境高压,有放工没收工,令他决意出走。工作上,事事要求官方数据。当立法会终于可以做棕土研究,包括英国伦敦 Canary Warf 具争议性的棕土发展计划,只取创造工作机会及投资数据,却不采用民间对仕绅化、楼价炒高、后遗症估算的影响。“这个世界上没有一项真确的资料,说自己是客观,任何数字做出来都有一个价值。”

奈何香港的土地,总是有很多资料缺失。土地供应资料不透明,需按地段购买资讯,再按每一项资料额外收费。

采访时正值本土研究社招收实习生

本土研究社用数字说话,最难是找数据。“刀仔锯大树”一向是他们走的路子。没有钱大量购买土地资料,他们只好以土法炼钢的方式,招收一班义工,于 Google 卫星、ArcGIS 等地图工具,从卫星图片及航空照片,人手辨识疑似棕土的土地。黄肇鸿的套丁研究,也依頼约十人的义工团队在地图上逐间村屋细看,加上六人实习生团队前往档案处,用手机拍下 150 份丁屋的政策档案。

有时他觉得讽刺,在政府外却反而更可推动改变。“资源一定无得比,我们只好找一个最值得做的,最薄弱位置,(政府)无法否认的政策问题去做,得到的效果才会大。”

2014 年,本土研究社的棕土数字,被多个政党采为政纲。2015 年行政长官在施政报告中宣布,将会发展洪水桥、元朗南和新界北的棕地。

本研社更发现截至 2017 年,香港 25 年来棕地不断扩张,足足有 1521 公顷,当中许多是由四大发展商屯积的,农地遭荒废。

大埔洞梓路,传统村屋对比疑似套丁屋苑。图片来源:Google Map 街景图
疑似套丁屋苑外貌单一,容易辨认。地点为大埔洞梓路。图片来源:Google Map 街景图
旧式村屋(建于丁屋政策实行前)于不同时间独立兴建,设计各有不同。地点为为元朗屏山觐廷书市旁的旧式村屋。图片来源:Google Map 街景图

他批评政府不作为,漠视问题所在。“最大土地问题,是源于政府将发展主要权拱手相让给发展商,而这件事是可以避免的,”他解释,香港的土地制度属于批租制度(Leasehold system),有年期限制,通常 75 年,法理上政府有权控制及收回土地,却任由四大发展商屯地。“(土地)供应没问题,大把土地你不用,只要政府收回棕地,就有供应了。”

土地政策不等同公共房屋政策。楼市升至置业无望,香港人需要解决置业困难。特首林郑打算把公私营房屋比例,由六比四,再变成七比三。偏偏现时公屋申请宗数达 26.7 万,轮候时间上升至近六年,足足欠 6.7 万伙,近年公屋供应量却一直落后每年两万的目标,甚至接近一倍。私营房屋却不断落成,各种政府大型重建计划落成后都是建豪宅。

本研社估计,只需取未被规划的三分一棕土,已可建 8.4 万户公屋,解决问题。

提倡棕土的路很长。2017 年,政府成立土地供应专责小组,定出整体土地策略,引爆“土地大辩论”,本研社也参与其中,出版了《未来土地发展真实选项:好诚实研究及公众谘询》。

去年十月,特首林郑月娥提出要花五千亿预算——香港财政储备近一半,于中部水域兴建面积约 1700 公顷的人工岛,并兴建公路及铁路连接至各区,预计可令楼价下降,惹来过万人游行抗议。

眼见政府宁可一味宣传填海计划,更加失望。他形容政府把整件当公关推销,势在必行,“东大屿是国家战略以及大量工程利益在背后,但是这个公共政策的选择,决策并不是基于理性,或者有合理化(Justification)底下所做的,好大问题。”

普遍谬误是增加供应,会令楼价下降,香港楼价高,部份原因是香港政府造成。黄肇鸿解释,香港政府卖地所得,会直接注入基本工程储备基金,成为建筑工程的资金,“卖地后有钱,填更多海,再卖地”,他以“资金旋转门”形容,为了工程运转,“一定要提高地价,才可以补贴将来,一定要卖地,才会有钱回来,但卖得这么高价,其实会影响民生。”地价贵,自然租贵。

“这些谎言其实很多谬误,”黄肇鸿比较 ,相对由地产商开发人工岛,增加土地供应降低价格,棕土也同样可以提供许多房屋,更便宜更好。填海成本每呎约 1300 元,大部份棕地补偿仅 300 至 500 元。环保触觉去年公布的民意调查中,六成香港人支持发展棕土,填海则有三成人。

“楼价跌是因为少了炒家,供应与楼价下跌是无关,在这一刻不是最主要的因素 ,是因为投资、投机以及政府政策影响,这不解决,建一百个人工岛都没用。”

另一研究员做的《富税难收》剑指更重要的炒楼政策漏洞——少数外来炒家以空壳公司股权转让购买住房,几乎避过所有政府征税,更选择一部份楼宇,透过查册核实 126 宗公司买物业个案,包括有全国政协。香港政府一日不堵塞漏洞,一日仍纵容热钱走资,更令房屋资源空置,政府严重错判香港住宅主市交易实况。

《富税难收》避税个案地区分布。图片来源:本土研究社
《富税难收》西九凯旋门由公司持有。图片来源:本土研究社

黄肇鸿举例,以楼盘西九龙凯旋门为例,核实高达四成单位由公司持有,有 73% 的外地买家来自中国内地,更有一个案是内地移民来港置业,避税足足三千万。

像是解连环一样,一个研究问题牵扯出另一个问题,他扳着手指数,由对土地的关怀出发,房屋问题扣连政策,政策扣连至税制⋯⋯林林种种,遇到的关卡总是一样,“问题是香港政府不会改变。”

平日他埋首研究,回应议题

想当初留在政府,拿一份铁饭碗,到退休也不是不可。“我觉得可以继续下去做到十万蚊一个月,虽然不是好高级,但是无忧,只是生活的代价就是我所说的——你好像已经死了,直到六十岁都做一样的事。”他引用了一句富兰克林的名言——死于二十五岁,葬于七十五岁。以往多年于磨人的教育体制中,随波逐流,“我终于找到自己想去做的事,想继续 involve(参与)在公共领域中,这件事适合我性格,为什么要等呢?”

放弃买楼的希望,真的没有后悔吗?“没想过买楼!”他哈哈大笑,反而庆幸如今能一申志向,废寝忘餐,常常工作至凌晨五六点,埋首翻阅文件。收入大减,家人不理解,却在志趣相合的工作中取得前所未有的满足感。

这里有同伴,创立本研社的陈剑青,同样放弃中策组月薪九万的非全职顾问邀请,只为了做自己的研究。没有金主支持,本研社依頼众筹生存,要养起七名研究员,每月开支十五万,财政曾多次告急,依頼约四百名月捐者支持,竟也存活下来。他们的英文名是 Liber Research Community,他们也办各项活动,推动民间知识生产与普及,真正想做起一个关心研究的社区。不过本土研究社却近来面临请不到人的困境。

翻查來自观塘档案处的丁屋政策资料

假若有朝一日政府招手,会回去吗?他一摇头,说不了。“当时做政府,常常有一句说话,Blend in the background,即是说你隐没在人群之中,做事没有人发觉,最重要是 deliver a policy(实行政策),不去判断政策好坏。”

“没真正民主体制我都不回去,我亦都不觉得今日这个政府会欣赏我。”他叹政府把民间研究者成障碍。“政府不是对香港人 accountable(负责),好多人质疑政府所做的事不是为香港人。”

既得利益的大山太大,他们像愚公填海。黄肇鸿始终忘不了西贡那一块心目中的“后花园”,即使早已于地图上抹去。他笑自己在“揼石仔”(一步步完成繁琐工作),本土研究社之所以叫本土,除了因为想为香港人做一点事,正正想去珍惜每一块土地,推动哪怕最轻微的一点改变。


题图和文内图片如无标注均由作者拍摄

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