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文化

#Cover:“公投”怎样被英国政治所接纳,又存在哪些问题?

蔡一能2019-01-20 06:49:48

在脱欧协议陷入僵局的时刻,回顾公投制度的历史可以帮助我们更好地理解现实。

过去一周英国的大新闻是首相特蕾莎·梅提出的脱欧协议被议会否决。2016 年,英国民众通过公投作出脱离欧盟的决定,但英国和欧盟就未来关系达成新的协议却困难重重。这一版协议被否决大大增加了无协议“硬脱欧”的风险。

许多人在思考“推倒重来”的可行性。“第二次脱欧公投看起来比以往任何时候都更有可能。”新闻网站 Axios 的一篇文章写道。就连欧洲理事会主席唐纳德·图斯克也通过社交媒体向英国喊话:“如果不可能达成协议,同时又总得有个协议,那么谁有勇气最后说出唯一正确的解决方法?”意思不言而喻。

也有人在反思,英国何以走到了这一步。英国《经济学人》杂志(The Economist) 1 月 17 日刊出伦敦玛丽王后大学高级讲师 Robert Saunders 的一篇文章,回顾了英国拥抱公投制度的历史及其后果。他指出,公投正是在和今天相类似的气氛中被英国政治所接纳,而它可能引发的问题在当时就有人预见了。

英国人开始严肃对待公投这件事是在 20 世纪早期。当时的议会和现在一样分裂,女性投票权、关税改革等争议性议题甚至在政党内部都很难达成共识。直接把决定权交给人民的好处是政治上的:政府得以绕开纠缠不清的议会政治,也可以避免承担执政责任。从哈罗德·威尔逊到戴维·卡梅伦,几代首相都将选民作为政治上的拆弹部队,来平息政党内部的不和谐声音。但 1973 年以来的 12 次公投并没有形成一些重要规则,比如公投的时机、理由和方式。

对公投机制的批评在它正式诞生之前就不绝于耳。许多人认为,直接民主违背了英国的代议制传统。哈罗德·威尔逊本人就说过,公投“不是我们的行事方式”。而他的政治对手、保守党的玛格丽特·撒切尔的观点更尖锐,她将公投称为“独裁者和煽动者的工具”,认为它会危及少数群体和议会统治。

那么,公投机制有哪些基本问题?Saunders 将过往的批评归纳为三点。首先,公投将复杂的政治问题简化为 “Yes or No”,忽略了细节和实际谈判的成本。比如,人们可以公投决定要不要大量减少移民、消除结构性赤字,却无法通过公投回答“哪些移民该被挡在门外”“赤字应当如何削减”这些具体问题。

其次,公投可能会破坏“责任政府”这一现代政治的基石。政府可以通过公投转嫁责任,在实施一项自己都不认同的政策的同时保住权位;另一方面,那些致力于推动公投议题的政府外人士,既实现了自己的政治目的,又无需为此承担执政责任。其结果是,政府变得不负责任,政治运动的参与者变得不惮于使用谎言。

最后,公投也可能助长极权主义。随着公投一锤定音,反对者就此失去了挑战机会,否则就是站在了“人民的意愿”的反面。这种体制严重压缩了少数派的生存空间。

很多担忧都在 2016 年的脱欧公投中应验了。此时,再来一次公投有点像饮鸩止渴,但当前的僵局总得打破。究竟有什么解决方法?

Saunders 的建议是,不妨回顾一下宪法学者 A.V. Dicey 一百年前对公投制度的最初设想。他想象中的公投不是“全民投票”,而是“全民否决”——交付公投的不是某种抽象理念,而是议会已经通过的某个具体提案。

就当下的语境而言,人们可以仔细权衡某项脱欧方案的优缺点,再通过公投决定它的命运。这样,方案的提出者将同时作为执行者接受检验,从而强化“责任政府”的原则,回归更悠久的宪政传统。


题图来自:Immanuel Giel / Wikimedia

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