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中国行政法学奠基人罗豪才逝世,他致力于化解行政法的核心矛盾

蔡一能2018-02-12 17:57:00

如何在让公权力有所作为的同时,维护私人主体的权利与创新能力?

新京报报道,北京大学原副校长、中国现代行政法学开拓者、奠基人罗豪才于今晨( 2 月 12 日)逝世,享年 84 岁。

1934 年,罗豪才出生于新加坡。日军占领时期,罗豪才借助当修车学徒的机会,接触到进步人士。随着日本投降,英国恢复殖民统治,罗豪才开始参与反殖民运动,在 17 岁时被当局逮捕、监禁。1952 年,罗豪才被驱逐出境,最终回到祖父的家乡中国。

1956 年,罗豪才考入北京大学法律系,1960 年留校任教。八十年代,随着法治进程重启,罗豪才投入于中国行政法的立学和立法事业,先后担任北京大学副校长、最高人民法院副院长、中国法学会副会长、致公党中央主席、全国政协副主席、中国人权研究会会长等职务。

“为了权利与权力的平衡”

上世纪八十年代,罗豪才作为行政立法研究组的副组长参与了《行政诉讼法》的起草。1989 年 4 月,《行政诉讼法》颁布,确立了新中国行政诉讼制度,使监督行政机关履职和维护公民权益有法可依,终结了中国历史上没有真正有效的“民告官”的传统。

这一立法实践注解了罗豪才的学术思想。九十年代,罗豪才提出了“现代行政法的平衡理论”,旨在化解行政法的核心矛盾:如何在有效行使政府权力( power )的同时,维护私人主体的权利( right )?在他看来,过往的行政实践总是在“管理”和“控权”之间陷入失衡。要实现权力与权利之间的结构性平衡,对强势的公权力应重在制约,辅以激励;对公民权利应重在激励,辅以制约;同时,促进两者的沟通与协商。

“就像车的油门和刹车。”在 2014 年接受《中国法律评论》采访时,罗豪才以此譬喻行政法的理想实践:既发挥社会治理的能动性,又守住权利的底线。

司法实践表明,《行政诉讼法》颁布后,公民权利的维护仍面临立案困难、久拖不决和无法执行的障碍。罗豪才将这些困难归咎于两方面:“一是行政主体不习惯和老百姓平等做事,不习惯民主工作方式;二是公民也不习惯和政府官员一起共事。”在他看来,社会的发展有赖于民主意识、民主气氛和民主习惯的加强。在制度层面,他呼吁改变法院依赖于行政机关的状况,理顺法院独立行使审判权的机制。

社会治理需要在行之有效的公权力和私人合法权利之间实现平衡。图为正在清理的成寿寺菜市场。好奇心日报 供图

“互联网时代呼唤软法之治”

上世纪九十年代开始,在政协、政党的履职经历促使罗豪才思考,如何以法治的方式规范政协、政党的活动?最终,他从政党自律性的章程中引申出“软法”概念,这一概念贯穿他后期的学术与立法思考。

长期以来,中国法学接受了苏联前总检察长维辛斯基的观点,将法律视为“主权者的命令”、国家意志的体现、由国家强制力保证实施。“软法”的提出改变了这一观念,将由国家机关、政治组织与社会组织制定的大量不具有强制性的文件纳入社会治理的规范体系之中。

罗豪才认为,随着互联网时代的到来,“政府与社会的二元对立和单一的政府主导模式将会极大弱化”,政府、社会、公民三者将建立基于共同利益和目标的互动式关系。“软法”的制定主体多元,内容广泛,通过舆论、道德等社会影响力发挥治理作用,是一种成本更小、更为灵活的规制方式,可以更好地满足互联网时代的实际需求。

在电子商务时代,公权力总是面临规制过度与过少的两难。图片来源:uk.anygator.com

“软法”观念为行政法的“平衡论”提供了更充分的论证。“平衡论”长期以来面临的批评是在维护私人主体的权利上不够坚决与彻底。网络兴起后,中国电商平台、互联网金融长期处于相对宽松的监管环境,主要依靠平台、行业内部的规则运营,导致一些庞大的私人主体游离于法外之地。政府面临的两难是,复杂、漫长的立法无法适应技术与商业模式的创新发展,而公权力的强行介入又会损害市场活力与创新积极性。在此背景下,结合自律与他律、确立专业规范的软法能够灵活地填补法律空白,“实现公域之治”。2005 年,北京大学法学院软法学研究中心在罗豪才的倡议下成立。

从英国殖民者治下的新加坡,到互联网时代的中国,这是罗豪才对一个法治社会的最后呼唤。


附:罗豪才先生主编的《公法名著译丛》,商务印书馆出版。

题图来自:长沙市法制办

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